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省开发区改革和创新发展的建议

发布时间:2018-10-10     来源: 超级管理员

                           

        开发区是我国改革开放的伟大创举,是改革开放的“实验田”。 我省开发区与全国开发区共同伴随着我国改革开放的步伐已走过二十多个年头,对于促进我省体制改革、改善投资环境、引导产业集聚,推动城市化建设和经济社会发展发挥了不可替代的作用。

党中央国务院历来十分重视开发区的建设发展,在当前全球经济和产业格局发生重大变化我国经济发展进入新常态下,2017年,国务院办公厅印发了《关于促进开发区改革和创新发展若干意见》(2017)7号,要求开发区在大调整大变革大发展中必须站在时代潮头,更好的发挥集聚效应和增长动力,在引领经济结构优化调整及发展方式转变中进一步发挥重要作用。我省省委省政府紧跟党中央国务院安排部署,2016年以来,相继出台了《山西省开发区改革创新发展的若干意见》、《山西省开发区设立扩区升级和退出管理办法》、《关于深化开发区人事和薪酬制度改革实行“三化三制“的指导意见》等,作出了一系列重大决策部署,同时,高起点谋划布局,把开发区改革创新发展作为推动山西综改试验区建设,加快创新驱动全面转型升级的重大举措。并于2016年12月和2018年7月,分别召开了两次“开发区改革创新发展大会”、“开发区改革创新发展推进会 ”,两次会议均由省长楼阳生主持,省委书记骆惠宁作了重要讲话。 按照省委书记骆惠宁在2016年全省开发区改革创新发展会上的讲话要求,当前,需要高度关注紧密跟踪开发区改革创新发展的新动态。必须做好:“准确把握开发区战略调整发生的积极变化,着力破解制约空间布局优化的突出矛盾;准确把握开发区深化改革发生的积极变化,着力破解制约体制机制创新的症结;准确把握开发区招商引资发生的积极变化,着力破解制约现代产业培育的突出短板;准确把握开发区营商环境发生的积极变化,着力破解制约政务效能提升的突出瓶颈;准确把握开发区发展氛围发生的积极变化,着力破解制约干事创业活力的突出问题。”

       为此,省开发区协会于近日组织有关专家,对我省改革创新发展大幕拉开后的开发区,进行了较深入的动态跟踪,其过程中,看到了我省开发区改革创新发展的势头与成效。也发现一些需从政策层面继续深入研究的问题:          

一、当前我省开发区在改革创新发展中取得突破性进展。但仍存在一些不可忽视的制约开发区创新发展的矛盾和瓶颈。

      我们在跟踪了解过程中,看到全省开发区按照省委省政府总体安排部署,改革创新发展取得了突破性进展:普遍剥离了社会事务管理职能突出主抓发展经济;扩区升级积极有序,基本实现了对整合扩区范围的统一管理、统一规划、统一政策;土地利用总体规划调整给开发区基本留足了发展空间;省市分别向设在市县的开发区下放的管理权限正在落实;明确了开发区与所在市县的财政利益关系,并尽可能向开发区倾斜;各开发区把招商引资作为重中之重,正在轰轰烈烈掀起招商引资“二次创业”的新高潮等等。

同时,我们发现开发区依然存在有:体制机制不能完全适应创新发展需求,下放权限还不够规范,行政权限与工作所需差距甚远,与所在市县工作协调难度大;分别设在市和县(市区)的开发区,由于财政政策不同【县(市区)财政不独立】带来不必要的攀比与消极情绪,程度不同的影响到开发区发展;领导干部短期任期制,导致谋划工作的思路与动力不足,领导不力;开发区主要领导由所在市县(市、区)政府副职兼任,工作主动性难以发挥,如县(市区)政府领导班子在研究当地工作涉及到开发区并生矛盾时,开发区主任只能服从、让步县(市区)工作, 很难做到合情合理合规为开发区发展坚持意见;考核制度不尽科学完善,考核工作积极作用受到质疑;规划范围内可使用土地资源严重不足,直接影响着项目落地;基础设施建设资金缺口较大,特别处于起步阶段的开发区,基础设施建设需要大量资金投入,地方财政能给予的支持可谓“杯水车薪”,而在当前经济发展新常态下融资筹资显得尤为困难,开发区基础设施建设遇到瓶颈,招商引资受到制约等等。 通过倾听经过分析我们认为,这些问题的核心是体制机制问题,体制机制问题解决好了其它问题迎刃而解。所以跟踪调研组重点在开发区体制机制问题方面做了深入研究。

二、关于制约开发区创新发展体制机制问题研究与建议

     (一)、开发区的区位直接决定着开发区创新发展效应 。

     我省设在县(市区)的开发区,所在区域自然条件、国土面积、区位及人口等差异很大,导致开发区招商引资吸引力差距明显,致使一些综合因素相对较弱的开发区创新发展艰难,而招商引资是开发区永恒的主题,也是开发区设立的根本所在。开发区没有项目落地,何谈促进区域经济发展,而项目投资者在项目落地的选择上首先考虑的是区位优势。我省建制县的行政区划偏多,规模又小,县与县距离相对较近,自然条件、国土面积、人口差异很大,总体讲,县国土面积有限,耕地面积大多是基本农田不可触碰的红线,土地几乎没有可调控余地,如果每一个县都要设立开发区,必然与国家现有土地保护甚至水资源保护高压政策产生不可调和的矛盾。如:晋西北的神池县城距五寨县只有四十公里,距离宁武县只有不到三十公里,神池县境内受洪涛山山脉和管涔山山脉走向控制,东高西低。其地貌具有山地、丘陵、盆地等多种类型。丘陵面积广阔,约占神池县总面积的88%以上,大部分地区海拔在1300—1600米之间。平川地区约314平方公里,占全县总面积的21.3%;丘陵区面积525.5%平方公里,占全县总面积的35.7%;山地面积为623.5平方公里,约占全县总面积的43%。土地总面积218.63万亩,其中耕地93.3万亩,基本农田面积66万亩。开发区建设受到自然条件不可改变的严峻挑战。

因此建议:我省开发区在现有41个基础上,继续扩大规模的设立审批,必须考虑区位差异,必须考虑将来项目落地的可能性,及将产生多大的区位效应。同时,拓宽设立思路,可考虑相邻县共设、共建、共管、共谋发展、共享成果。

      (二)、开发区功能定位对开发区发展起着决定性作用。

开发区设立初,其性质定位于政府派出机构,行使政府部分社会和经济管理职能。经过相当时期的发展演变,目前,全国开发区有的完全变成了一级政府,如天津经济技术开发区变成了滨海新区、上海浦东经济技术开发区变成了浦东新区等;有的与所在行政区政府实行区区合并合,如哈尔滨经济技术开发区与平房区实行政区合一,也就是区区合并,合暑办公,挂两块儿牌子;有的仍维持政府派出机构,继续行使政府社会经济管理职能(有的将社会管理职能剥离了出去)。作为政府派出机构的开发区本应该使用行政编制,但各省情况不同,有的使用了行政编制,有的使用了事业编制。我省由于行政编制紧缺使用了事业编制。使用事业编制的导致开发区不具备执法主体资格,履行职能受限制,所以有些地方才出现由人大向开发区履行授权,我省综改示范区已由省人大履行授权,将可独立履行行政管理职能并承担法律主体责任。可见,开发区与所在区域政府工作难以厘清。而准确把握新时代赋予开发区的光荣使命,不断提升聚焦力、经济创新和国际竞争力,为经济社会高质量发展作出重大贡献起决定作用的开发区管理体制机制尤为突显,因此:我们就我省开发区管理体制提出如下建议:

      1、必须加快推进开发区立法工作

      开发区作为政府派出机构,目前使用事业编制不具备行使政府管理经济职能的资格,不属于行政执法主体、也不能独立承担法律责任,致使开发区好多工作受到制约。当前,在行政体制改革不断深化的大背景下,无论是行政机构还是行政编制只能减少不能增加,我省行政编制应该回归开发区的可能性几乎等于零。因此,加快我省开发区立法工作是我省经济发展的必然选择,是我省社会发展的必然选择,是开发区做大做强的必然选择。

      2、探索不同模式的开发区管理体制。 

按照中共中央总书记、国家主席、习近平在2018年9月20日下午主持召开的中央全面深化改革委员会第四次会议重要讲话精神,立足建立更加有效的区域协调发展新机制,坚持新发展理念;立足发挥各区域比较优势,体现特色定位;立足开发区建设发展需要,营造良好投资环境;立足破除政府与开发区间的利益藩篱和政策壁垒,加快形成统筹有力、绿色协调区域发展新机制,先行先试加大给予政策扶持。

建议探索创新我省开发区管理体制:根据我省自然资源及经济发展状况,考虑开发区所在县(市区)国土面积、开发区规划范围、辐射人口、入区企业等因素,将我省开发区采用分类模式区别对待。具体分类利用加权平均法,确定以上各项指标权重,测定加权平均值,按照不同平均值确定分为三种类型:

     (1)县、区融合型:开发区建制独立,但牌子分别挂在县(市区)委和人民政府。如:中共XX县委员会挂“XX开发区党工委”牌子,XX县人民政府挂“XX开发区管委会”牌子。县委书记兼任开发区党工委书记,县长兼任开发区管委会主任,把开发区工作完全纳入地方党委政府工作,解决了开发区工作与所在地方难以厘清的各项关系及各种矛盾,减少了环节,回避了开发区现有体制弊端。强化了地方党委政府对开发区的责任,增强对开发区工作支持力度。同时,将有力吸引投资者,促进区域经济发展。

     (2)独立建制型:开发区仍维持现在的独立建制,仍独立运行。管委会书记主任“一肩挑”,但必须由县长(市长、区长)兼任,以减少与所在地工作协调难度。

     (3)共建型:因地制宜,共建共管,协作共赢。县与县距离相对较近,自然条件相对较差的,共同设立开发区,实行共建共管。开发区党工委书记由甲县委书记兼任,开发区管委会主任由已县县长兼任,设立相应共同管理机构,共谋发展。

     (三)、开发区用人机制是开发区创新发展的重要保障。

       开发区良好的用人机制决定高素质人才队伍的建设,开发区采用灵活、多样、自主决定的用人机制,必然给开发区带来创新发展的生机与活力。目前,我省开发区用人机制在人员选聘、工资分配、职务职称晋升、考核奖惩等各个管理环节,实行自上而下的统一规范管理模式,是否适合每个开发区创新发展管理需求值得深入研究。跟踪调研过程中,听到一些开发区对统一规范的用人机制有难言之隐......因此建议:我省开发区不搞一种用人模式,不搞“一刀切”用人机制,把一切用人权交给开发区。把一切内部管理事项交由开发区自行决定。在给开发区充分管理权限的同时赋予了开发区最大责任与信任,责任与信任必然促使开发区产生巨大的压力和动力,有压力和动力的用人机制,必然为开发区建设良好的高素质人才队伍,有力保障开发区创新发展。

     (四)、开发区科学完善的考核机制对开发区创新发展起着积极推动作用。

任何一项考核,都是建立在激励并推动工作的基础之上的,而考核制度直接决定考核效果,考核制度科学完善释放正效应,考核制度不科学不合理反给工作带来负效应。开发区既然是所在县(市区)政府的派出机构,并不具有独立承担管理职能权限,好多工作与县(市区)有着千丝万缕的联系,开发区工作考核,如果考核对象仅仅是开发区,无论考核结果如何,都不能说明开发区工作怎样。如:某开发区全力为招商引资打拼,但由于规划区范围直接可用土地有限,致使招商项目落不了地,年度考核,该区因没有落地招商项目而应该受罚吗?反之,某县委政府为促进县域经济快速发展,以开发区工作为抓手举全县之力,利用一切可利用因素为开发区招商引资大开绿灯,首先调整土地规划指标向开发区集中,同时将县里可支配资金用于开发区基础设施建设,而年度考核开发区工作获得奖励,这难道仅仅是开发区做的工作吗?再比如:某开发区规划范围内因拆迁问题,影响招商引资进程,年度考核开发区单单受罚这合理合情吗等等,所以,开发区工作不仅仅是其本身工作的结果,他与所在县(市区)工作有着直接关联,与省市直有关部门工作有着直接的关联。

由此,建议我省开发区考核工作可参照福建的作法将考核工作与县(市区)政府工作挂钩,与省直相关部门工作紧密挂钩,(设在县(市区)的,同时与市直有关部门挂钩),建立科学合理完善的考核体系,明确责任,才能真正激励推动开发区创新发展,才能真正体现考核工作的积极意义。

        开发区作为引领经济发展的“排头兵”和“试验田”,需要社会方方面面高度关注、跟踪、并不断深入研究开发区在不同历史时期的定位及与之相适应的体制机制保障,让这块“试验田”在不断深化改革中绽放出更加绚丽的景色,结出更加丰硕的果实。

                             

       


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